食品藥品治理理念與治理機(jī)制

中國(guó)食品安全網(wǎng)訊（徐非）?在食品藥品治理中，經(jīng)常使用"理念"與"機(jī)制"兩個(gè)詞。如風(fēng)險(xiǎn)治理理念、全程治理理念、社會(huì)共治理念、責(zé)任治理理念、智慧治理理念、部門協(xié)作機(jī)制、行刑銜接機(jī)制、績(jī)效考評(píng)機(jī)制、信用獎(jiǎng)懲機(jī)制、責(zé)任追究機(jī)制等。對(duì)于"理念"和"機(jī)制"，無(wú)論是從事理論研究的，還是從事監(jiān)管執(zhí)法的，往往都有不同的理解。有必要進(jìn)行初步探討，以期業(yè)界共同深入研究，逐步將治理理論和實(shí)踐引向深入。

治理理念

關(guān)于"理念"，習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)指出："理念引導(dǎo)行動(dòng)，方向決定出路。""發(fā)展理念是發(fā)展行動(dòng)的先導(dǎo)，是管全局、管根本、管方向、管長(zhǎng)遠(yuǎn)的東西，是發(fā)展思路、發(fā)展方向、發(fā)展著力點(diǎn)的集中體現(xiàn)。""理念是行動(dòng)的先導(dǎo)，一定的發(fā)展實(shí)踐都是由一定的發(fā)展理念來(lái)引領(lǐng)的。發(fā)展理念是否對(duì)頭，從根本上決定著發(fā)展成效乃至成敗。實(shí)踐告訴我們,發(fā)展是一個(gè)不斷變化的進(jìn)程,發(fā)展環(huán)境不會(huì)一成不變,發(fā)展條件不會(huì)一成不變,發(fā)展理念自然也不會(huì)一成不變。""首先要把應(yīng)該樹立什么樣的發(fā)展理念搞清楚，發(fā)展理念是戰(zhàn)略性、綱領(lǐng)性、引領(lǐng)性的東西，是發(fā)展思路、發(fā)展方向、發(fā)展著力點(diǎn)的集中體現(xiàn)。發(fā)展理念搞對(duì)了，目標(biāo)任務(wù)就好定了，政策措施跟著也就好定了。""貫徹落實(shí)新發(fā)展理念，涉及一系列思維方式、行為方式、工作方式的變革，涉及一系列工作關(guān)系、社會(huì)關(guān)系、利益關(guān)系的調(diào)整，不改革就只能是坐而論道，最終到不了彼岸。"

作為哲學(xué)概念，"理念"至少可以追溯到古希臘。蘇格拉底認(rèn)為，"理念"是感性世界存在的依據(jù)。"理念"與"意象"不同，"意象"是對(duì)事物的形象性把握，具有變動(dòng)性和個(gè)別性的特點(diǎn)，而"理念"則是對(duì)事物的概念性或者抽象性把握，具有穩(wěn)定性和普遍性的特征。柏拉圖認(rèn)為，"理念"是那些不變的、永恒的、非物質(zhì)的本質(zhì)或者原型?，F(xiàn)實(shí)世界是理念世界不完善的摹本。理念的世界是真實(shí)的存在，永恒不變，而人類感官所接觸到的這個(gè)現(xiàn)實(shí)世界，只不過(guò)是理念世界微弱的影子。亞里士多德在《形而上學(xué)》中將"理念"理解為"某種不變的本性""可感事物的原因"?？档聦?理念"看作是"某種必然的東西"，它是"構(gòu)成形而上學(xué)基本目的的部分，其余部分都不過(guò)是手段"。黑格爾將"理念"理解為"自在而自為的真理""客觀的真或者真本身""逐漸接近而其本身又永遠(yuǎn)留在彼岸的目標(biāo)"。

作為形而上學(xué)的概念，"理念"與我國(guó)傳統(tǒng)哲學(xué)的"道"較為接近。關(guān)于"道"的含義、價(jià)值、地位，許多歷史典籍都有精彩的描述。如《易傳》指出："形而上者謂之道，形而下者謂之器。"《道德經(jīng)》提出："道者，萬(wàn)物之奧" "道生一，一生二，二生三，三生萬(wàn)物" "人法地，地法天，天法道，道法自然"?！俄n非子·解老》指出："道者，萬(wàn)物之所然也，萬(wàn)理之所稽也。" 戰(zhàn)國(guó)《呂氏春秋·大樂(lè)》指出："道也者，至精也，不可為形，不可為名。"《周易本義·序》指出："散之在理，則有萬(wàn)殊；統(tǒng)之在道，則無(wú)二致。"《楚辭》"遠(yuǎn)游篇"指出："道可受兮，不可傳。"《禮記·中庸》指出："天命之謂性，率性之謂道，修道之謂教。道也者，不可須臾離也?？呻x，非道也。"《清靜經(jīng)》指出："大道無(wú)形，生育天地；大道無(wú)情，運(yùn)行日月；大道無(wú)名，長(zhǎng)養(yǎng)萬(wàn)物，吾不知其名，強(qiáng)名曰道。"《說(shuō)苑》指出："萬(wàn)物得其本者生，百事得其道者成。道之所在，天下歸之；德之所在，天下貴之；仁之所在，天下愛之；義之所在，天下畏之。"這些充分說(shuō)明"道"在天地運(yùn)行中擁有的至高無(wú)上地位。

"理念"究竟是什么？學(xué)界沒(méi)有統(tǒng)一的說(shuō)法。有的學(xué)者指出，理念通常是指人們經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期的理性思考及實(shí)踐所形成的思想觀念、精神向往、理想追求和哲學(xué)信仰的抽象概括；也有學(xué)者認(rèn)為，理念是指人們對(duì)于某一事物或者現(xiàn)象的理性認(rèn)識(shí)、理想追求及其所形成的觀念體系；還有學(xué)者提出，理念是體現(xiàn)事物運(yùn)動(dòng)的內(nèi)在規(guī)律，反映事物運(yùn)動(dòng)的本質(zhì)要求，對(duì)事物發(fā)展具有指導(dǎo)意義的一系列觀念、信念、理想和價(jià)值的總和。理念是對(duì)食品藥品治理的理性思考，其研究的是食品藥品運(yùn)行的應(yīng)然問(wèn)題，關(guān)系著食品藥品治理的基礎(chǔ)、全局、根本、戰(zhàn)略和方向。理念具有基礎(chǔ)性、根本性、核心性、終極性、宏觀性等特點(diǎn)，在一定層面上反映著事物運(yùn)動(dòng)的哲學(xué)基礎(chǔ)、指導(dǎo)思想、基本原則、核心價(jià)值和根本宗旨等。

哲學(xué)家黑格爾曾指出："一切現(xiàn)實(shí)的東西，唯有在它具有理念并表現(xiàn)理念的情況下才存在。""理念"研究的是超越事物形體或者現(xiàn)象、決定事物運(yùn)行與發(fā)展的根本規(guī)律。理念是事物運(yùn)行的靈魂，決定著事物發(fā)展的目標(biāo)。有不同的治理理念，就有不同的發(fā)展方向和發(fā)展道路，就有不同的發(fā)展動(dòng)力和發(fā)展局面。"道可道，非常道。"關(guān)心食品藥品治理全局，謀劃食品藥品治理未來(lái)，必然首要關(guān)注食品藥品治理理念。在食品藥品治理中，理念雖然蒙著面紗，卻擔(dān)負(fù)著"最終裁判者"的重要使命。只有堅(jiān)持科學(xué)治理理念，食品藥品治理才能在大是大非面前不糊涂，在大風(fēng)大浪面前不動(dòng)搖。

近年來(lái)，在國(guó)際食品藥品治理領(lǐng)域，專家學(xué)者提出了人本治理、風(fēng)險(xiǎn)治理、全程治理、社會(huì)治理、系統(tǒng)治理、綜合治理、和諧治理、協(xié)同治理、責(zé)任治理、效能治理、專業(yè)治理、能動(dòng)治理、動(dòng)態(tài)治理、陽(yáng)光治理、靈活治理、分類治理、精細(xì)治理、簡(jiǎn)約治理、審慎治理、智慧治理、全球治理、依法治理等諸多理念。這些理念的提出和派生，在一定程度上反映出不同國(guó)家不同民族在食品藥品領(lǐng)域面臨著不同的難題和挑戰(zhàn)。今天，在我國(guó)食品藥品領(lǐng)域，風(fēng)險(xiǎn)治理、責(zé)任治理、智慧治理，正在逐步成為三大核心治理理念。風(fēng)險(xiǎn)治理理念突出治理的科學(xué)性，責(zé)任治理理念突出治理的政治性，智慧治理理念突出治理的藝術(shù)性。隨著食品藥品治理實(shí)踐的不斷深入，科學(xué)性、政治性和藝術(shù)性將逐步實(shí)現(xiàn)完美的結(jié)合。

治理機(jī)制

關(guān)于機(jī)制，"百度百科"指出，"機(jī)制"一詞最早源于希臘文，原指機(jī)器的構(gòu)造和工作原理。在此意義上，可以解讀為：一是機(jī)器由哪些部分組成和為什么由這些部分組成；二是機(jī)器是怎樣工作和為什么會(huì)這樣工作。后來(lái)"機(jī)制"一詞引申到其他領(lǐng)域，可以解讀為：一是事物的構(gòu)造、功能及其相互關(guān)系，或者說(shuō)，事物的組織結(jié)構(gòu)及其運(yùn)行機(jī)理；二是協(xié)調(diào)事物內(nèi)部諸要素間關(guān)系以更好地發(fā)揮作用的具體運(yùn)行方式。無(wú)論是自然科學(xué)領(lǐng)域，還是社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域，對(duì)"機(jī)制"的理解主要包括三個(gè)方面的內(nèi)容，即構(gòu)造、運(yùn)行及功能。

在食品藥品治理領(lǐng)域，可以從兩個(gè)角度來(lái)理解"機(jī)制"：一是指工作載體或者工作平臺(tái)，如綜合協(xié)調(diào)機(jī)制、案件移送機(jī)制、部門協(xié)作機(jī)制等，這種意義上的機(jī)制可以稱為"表層機(jī)制"，其主要功能是整合治理資源、增強(qiáng)治理合力。二是指運(yùn)行機(jī)理或者運(yùn)行動(dòng)力，如績(jī)效考評(píng)機(jī)制、信用獎(jiǎng)懲機(jī)制等，這種意義上的機(jī)制可以稱為"深層機(jī)制"，其主要功能為落實(shí)治理責(zé)任、激發(fā)治理活力。這兩類機(jī)制都具有提升治理效能、提高治理水平的重要功能。

對(duì)"機(jī)制"可以進(jìn)行多角度的分類。如從作用方式來(lái)看，機(jī)制可以分為雙向機(jī)制和單向機(jī)制。雙向機(jī)制可以稱為全機(jī)制，即對(duì)行為人既獎(jiǎng)又懲的機(jī)制，如信用獎(jiǎng)懲機(jī)制、績(jī)效考評(píng)機(jī)制；單向機(jī)制也可以稱為半機(jī)制，對(duì)行為人或獎(jiǎng)或懲的機(jī)制，如責(zé)任追究機(jī)制、典型示范機(jī)制等。從適用范圍來(lái)看，機(jī)制可以分為基本機(jī)制和特殊機(jī)制，對(duì)各類行為人普遍適用的機(jī)制，可以稱為基本機(jī)制，如責(zé)任追究機(jī)制、績(jī)效獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制。而對(duì)特定人群適用的機(jī)制，可以稱為特殊機(jī)制，如對(duì)食品藥品企業(yè)適用的信用獎(jiǎng)懲機(jī)制。從作用形態(tài)來(lái)看，機(jī)制可以分為資源整合機(jī)制、流程優(yōu)化機(jī)制、責(zé)任落實(shí)機(jī)制、效能提升機(jī)制等。每一類機(jī)制，又有許多亞機(jī)制，如責(zé)任落實(shí)機(jī)制，就包括責(zé)任約談機(jī)制、績(jī)效考評(píng)機(jī)制等。

世界著名物理學(xué)家阿基米德曾說(shuō)過(guò)："給我一個(gè)支點(diǎn)和杠桿，我可以撬動(dòng)整個(gè)地球。"應(yīng)該說(shuō)，這個(gè)"支點(diǎn)和杠桿"就是表層意義上的機(jī)制。從這個(gè)意義上講，人們有時(shí)也將方式、方法納入機(jī)制的范疇。而"老牛已知夕陽(yáng)晚、不用揚(yáng)鞭自?shī)^蹄"，能夠激發(fā)"老牛"銳意進(jìn)取、奮發(fā)作為的動(dòng)力，就是深層意義上的機(jī)制，這是實(shí)質(zhì)意義的機(jī)制。

在監(jiān)管實(shí)踐中，人們有時(shí)將機(jī)制與法制、體制、方式、方法等混用。事實(shí)上，體制通常是指部門、組織的機(jī)構(gòu)設(shè)置、管理權(quán)限及其相互關(guān)系；法制通常是指國(guó)家法律制度；而機(jī)制通常是指是使事物有效運(yùn)行的機(jī)理。與體制、法制相較，機(jī)制具有以下顯著特點(diǎn)：

一是較強(qiáng)的適應(yīng)性。機(jī)制大多為制度安排。許多制度包含著機(jī)制的內(nèi)容，如新《食品安全法》第一百四十條規(guī)定："社會(huì)團(tuán)體或者其他組織、個(gè)人在虛假?gòu)V告或者其他虛假宣傳中向消費(fèi)者推薦食品，使消費(fèi)者的合法權(quán)益受到損害的，應(yīng)當(dāng)與食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者承擔(dān)連帶責(zé)任。"在這一制度中，"與食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者承擔(dān)連帶責(zé)任"就是重要的機(jī)制。但機(jī)制也可以為非制度安排。如2009年版《食品安全法》規(guī)定鼓勵(lì)社會(huì)參與食品安全監(jiān)督，這僅僅為法律原則或者法律理念而非法律機(jī)制。在社會(huì)轉(zhuǎn)型期，在相關(guān)法律制度成熟定型前，機(jī)制往往具有較大的靈活性和適應(yīng)性。應(yīng)當(dāng)高度重視機(jī)制建設(shè)，積極推進(jìn)治理機(jī)制創(chuàng)新，最大限度地激發(fā)社會(huì)各種潛能和力量，最大限度地提升食品藥品治理能力和水平。

二是較強(qiáng)的靈活性。食品藥品治理涉及眾多利益相關(guān)者。這些不同的利益相關(guān)者的條件和期待不同，可以采取靈活多樣的機(jī)制對(duì)其予以牽引和驅(qū)動(dòng)。比如對(duì)食品藥品企業(yè)，可以采取分類治理機(jī)制、典型示范機(jī)制、信用獎(jiǎng)懲機(jī)制、責(zé)任約談機(jī)制、責(zé)任追究機(jī)制等；對(duì)地方政府、監(jiān)管部門，可以采取考評(píng)評(píng)價(jià)機(jī)制、典型示范機(jī)制、責(zé)任約談機(jī)制、責(zé)任追究機(jī)制等；對(duì)社會(huì)，可以采取有獎(jiǎng)舉報(bào)機(jī)制、貢獻(xiàn)褒獎(jiǎng)機(jī)制等。

三是較強(qiáng)的導(dǎo)向性。任何機(jī)制的設(shè)定都有特定的價(jià)值目標(biāo)。這些目標(biāo)可以是整合治理資源、增強(qiáng)治理合力、落實(shí)治理責(zé)任、激發(fā)治理活力、提升治理效能等。任何具體機(jī)制的設(shè)計(jì)往往都體現(xiàn)著一定的目的性和方向性，能夠?qū)б嘘P(guān)利益主體向著預(yù)期的目標(biāo)邁進(jìn)。機(jī)制的建立往往堅(jiān)持以問(wèn)題為導(dǎo)向。期待實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)不同，所運(yùn)用的機(jī)制也有所不同。

四是較強(qiáng)的操作性。任何機(jī)制都是針對(duì)特殊的問(wèn)題設(shè)計(jì)的。不同問(wèn)題的破解，往往需要不同的治理機(jī)制。如為解決企業(yè)違背誠(chéng)信問(wèn)題，監(jiān)管部門往往運(yùn)用責(zé)任約談機(jī)制，對(duì)企業(yè)相關(guān)負(fù)責(zé)人進(jìn)行責(zé)任約談。實(shí)踐證明，這一措施強(qiáng)化了企業(yè)的誠(chéng)信意識(shí)、風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)、責(zé)任意識(shí)和法治意識(shí)，往往比其他手段收到了更好的社會(huì)效果。

五是較強(qiáng)的彌補(bǔ)性。體制、法制往往具有相對(duì)統(tǒng)一、穩(wěn)定的優(yōu)點(diǎn)，但也有相對(duì)凝固、僵化的不足。由于靈活性和適應(yīng)性強(qiáng)，機(jī)制可以在一定程度上彌補(bǔ)體制、法制的缺陷。此外，機(jī)制運(yùn)行的效果也可以在一定程度上檢驗(yàn)體制和法制的設(shè)計(jì)是否科學(xué)、合理。從這個(gè)意義上講，機(jī)制也可以對(duì)體制、法制進(jìn)行適度的糾偏。

"機(jī)制"為什么具有這種特殊的魅力呢？這是因?yàn)?機(jī)制"能夠?qū)⑿袨槿说目?jī)效與其形象、地位、利益、名譽(yù)、前途甚至命運(yùn)緊緊地結(jié)合起來(lái)。它通過(guò)激勵(lì)與約束、褒獎(jiǎng)和懲戒、自律和他律、動(dòng)力和壓力等手段，激活了行為人趨利避害的本性，強(qiáng)化了行為人的責(zé)任感和使命感，調(diào)動(dòng)了行為人的積極性和主動(dòng)性，提升了行為人的執(zhí)行力和創(chuàng)造力。馬克思曾說(shuō)過(guò)：人們奮斗所爭(zhēng)取的一切，都同他們的利益有關(guān)?；魻柊秃罩赋觯豪媸侨祟愋袆?dòng)的一切動(dòng)力。拿破侖也曾表示，世界上有兩根杠桿可以驅(qū)使人們行動(dòng)：利益和恐懼。良好的機(jī)制將使治理成為一種"無(wú)為而治"的藝術(shù)。

近年來(lái)，在食品藥品治理領(lǐng)域，逐步形成了綜合協(xié)調(diào)、部門協(xié)作、區(qū)域協(xié)同、案件移送、行刑銜接、量化分級(jí)、績(jī)效考評(píng)、信用獎(jiǎng)懲、典型示范、有獎(jiǎng)舉報(bào)、貢獻(xiàn)褒獎(jiǎng)、責(zé)任連帶、責(zé)任約談、責(zé)任追究等諸多機(jī)制。這些生動(dòng)而鮮活的機(jī)制，有力助推了食品藥品治理從單向到多維、從被動(dòng)到能動(dòng)、從封閉到開放的跨越。

理念決定方向、體制決定道路、機(jī)制決定動(dòng)力、方式?jīng)Q定效能。在食品藥品治理中，"理念"是治理的"大腦"，"機(jī)制"是治理的"雙腳"。有了智慧的"大腦"和強(qiáng)勁的"雙腳"，食品藥品治理才會(huì)堅(jiān)如磐石，行穩(wěn)致遠(yuǎn)。