漁業(yè)法修訂草案進(jìn)行二次審議：立法保障漁業(yè)可持續(xù)發(fā)展

我國(guó)是水產(chǎn)品生產(chǎn)、貿(mào)易和消費(fèi)大國(guó)，漁業(yè)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)重要產(chǎn)業(yè)，也是農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的重要組成部分。近日召開的十四屆全國(guó)人大常委會(huì)第十六次會(huì)議，對(duì)漁業(yè)法修訂草案二審稿進(jìn)行了分組審議。圍繞進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)漁業(yè)資源的保護(hù)和開發(fā)利用、規(guī)范產(chǎn)業(yè)發(fā)展、保障漁業(yè)生產(chǎn)者合法權(quán)益、提升漁業(yè)執(zhí)法質(zhì)效、推進(jìn)漁業(yè)高質(zhì)量可持續(xù)發(fā)展等內(nèi)容，全國(guó)人大常委會(huì)組成人員紛紛建言獻(xiàn)策。

加強(qiáng)資源保護(hù)

漁業(yè)資源保護(hù)歷來(lái)是漁業(yè)發(fā)展的核心議題，也是本次審議中代表、委員關(guān)注的熱點(diǎn)。

在水產(chǎn)種質(zhì)資源保護(hù)方面，楊永英委員建議建立健全漁業(yè)資源保護(hù)管理體系，進(jìn)一步明確國(guó)家、國(guó)務(wù)院漁業(yè)漁政主管部門、省級(jí)以上人民政府漁業(yè)漁政主管部門在水產(chǎn)種質(zhì)資源保護(hù)方面的責(zé)任和義務(wù)，形成統(tǒng)籌有力、管理有序、監(jiān)督有效的管理體系。“我國(guó)部分水產(chǎn)種質(zhì)資源面臨喪失的風(fēng)險(xiǎn)，必須加強(qiáng)保護(hù)和利用?！彼ㄗh，對(duì)國(guó)家級(jí)水產(chǎn)種質(zhì)資源保護(hù)區(qū)、水產(chǎn)種質(zhì)資源庫(kù)、水產(chǎn)種質(zhì)資源保種場(chǎng)，應(yīng)加大財(cái)政投入，實(shí)現(xiàn)水產(chǎn)種質(zhì)資源應(yīng)保盡保。對(duì)省級(jí)水產(chǎn)資源保護(hù)區(qū)、水產(chǎn)資源保護(hù)庫(kù)、水產(chǎn)種質(zhì)資源保種場(chǎng)，也應(yīng)該加大統(tǒng)籌力度和監(jiān)管力度，促進(jìn)地方種質(zhì)資源應(yīng)查盡查，應(yīng)保盡保。

唐華俊委員提出，對(duì)水產(chǎn)原種和優(yōu)良品種除了保護(hù)，還應(yīng)強(qiáng)調(diào)監(jiān)管。他說：“水產(chǎn)原種和優(yōu)良品種具有重要的科研和經(jīng)濟(jì)價(jià)值，在生產(chǎn)活動(dòng)中很容易被捕撈或者私自帶出，僅僅強(qiáng)調(diào)保護(hù)是不夠的，必須在法律中對(duì)其作出明確規(guī)定，納入監(jiān)管?！睆埵毓ノ瘑T認(rèn)為，草案第49條“禁止圍墾造田”的提法太泛，超出了漁業(yè)法的范疇，應(yīng)該把水產(chǎn)種質(zhì)資源保護(hù)區(qū)納入其中，建議修改為“禁止在重要的水產(chǎn)種質(zhì)資源保護(hù)區(qū)、水產(chǎn)苗種基地和養(yǎng)殖場(chǎng)所圍墾造田?！?/p>

全國(guó)人大教育科學(xué)文化衛(wèi)生委員會(huì)副主任委員景俊海指出了草案中漁業(yè)資源保護(hù)激勵(lì)機(jī)制不足的問題，建議增加“對(duì)積極采取漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)措施的漁業(yè)生產(chǎn)者給予政策支持和獎(jiǎng)勵(lì)”等激勵(lì)條款。他提出，雖然草案建立了重要漁業(yè)水域保護(hù)制度，規(guī)定了特定工程建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)需考慮對(duì)漁業(yè)資源和水域生態(tài)環(huán)境影響，但對(duì)日常漁業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)中的資源保護(hù)缺乏相應(yīng)的激勵(lì)機(jī)制。補(bǔ)充該激勵(lì)條款后，能有效提高漁業(yè)生產(chǎn)者參與漁業(yè)資源保護(hù)的積極性，變被動(dòng)遵守規(guī)定為主動(dòng)保護(hù)資源。

為了保護(hù)漁業(yè)資源，草案規(guī)定，捕撈的漁獲物中幼魚不得超過規(guī)定的比例，超過就要進(jìn)行處罰。高開賢委員提出，捕撈作業(yè)具有一定的不確定性和隨機(jī)性，所以如何確定這一比例非常重要和關(guān)鍵，需要在實(shí)務(wù)操作層面有大量的數(shù)據(jù)分析。

規(guī)范產(chǎn)業(yè)發(fā)展

漁業(yè)法上一次修改完善時(shí)間為2013年。近年來(lái)，我國(guó)漁業(yè)生產(chǎn)有了很多發(fā)展變化，引入了不少新技術(shù)，新興業(yè)態(tài)也不斷涌現(xiàn)，這些都亟需法律予以規(guī)范。

在漁業(yè)法的適用范圍上，目前的草案并沒有涵蓋遠(yuǎn)洋漁業(yè)。對(duì)此，唐華俊建議增加“遠(yuǎn)洋漁業(yè)公海作業(yè)區(qū)域”表述?！斑h(yuǎn)洋漁業(yè)是我國(guó)漁業(yè)現(xiàn)代化國(guó)際化的重要組成部分，涉及國(guó)家海洋權(quán)益維護(hù)和‘一帶一路’國(guó)際合作等等，增加有關(guān)遠(yuǎn)洋漁業(yè)的表述，也體現(xiàn)了法律對(duì)遠(yuǎn)洋漁業(yè)的涵蓋和支持?！碧迫A俊說。

最近幾年，我國(guó)設(shè)施化養(yǎng)魚發(fā)展較快，草案中也提到了“工廠化漁業(yè)養(yǎng)殖”。對(duì)此，鄧秀新委員提出，草案要對(duì)設(shè)施化養(yǎng)魚作充分調(diào)研，包括它的管理辦法、養(yǎng)殖密度、取水、尾水排放等，都要進(jìn)行規(guī)范。湯維建委員則建議草案應(yīng)界定一下“工廠化漁業(yè)養(yǎng)殖”“休閑漁業(yè)”等概念，并通過法律形式加以明確，以防在執(zhí)法中難以操作。此外，近年來(lái)在稻田里養(yǎng)殖魚、蟹、小龍蝦等共作模式發(fā)展很快。對(duì)此，鄧秀新提出，“共作模式的管理、所涉及的用藥和用地情況，與一般的水面養(yǎng)殖不同，這些新情況在修法中也要調(diào)研。”

水產(chǎn)養(yǎng)殖安全和水產(chǎn)品質(zhì)量安全，也是很多代表、委員關(guān)注的重點(diǎn)。在草案第25條縣級(jí)以上人民政府漁業(yè)漁政主管部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)“對(duì)養(yǎng)殖生產(chǎn)的技術(shù)指導(dǎo)和病害防治工作”的基礎(chǔ)上，全國(guó)人大代表劉曉艷建議修改補(bǔ)充為“對(duì)養(yǎng)殖生產(chǎn)的技術(shù)指導(dǎo)、病害防治及投入品監(jiān)管工作，優(yōu)先選用安全環(huán)保的生態(tài)化養(yǎng)殖與生物防治技術(shù)及綠色投入品”。同時(shí)，在“記錄水產(chǎn)苗種親本引種和培育、苗種繁育生產(chǎn)、疫病防控、用藥、投入品使用、產(chǎn)品銷售等信息”之上，她建議增加“鼓勵(lì)建立電子追溯系統(tǒng)”。

全國(guó)人大代表王志強(qiáng)提出，草案明確不得使用違禁的飼料、藥物及其他有毒有害投入品，“但如何對(duì)水產(chǎn)養(yǎng)殖戶進(jìn)行有效監(jiān)管？希望在漁業(yè)法修訂之后，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部能出臺(tái)配套的規(guī)章，把這個(gè)要求落得更細(xì)一些?！秉S俊華委員認(rèn)為，養(yǎng)殖過程中投入品的監(jiān)管，能最大限度地保證整個(gè)水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)安全和水產(chǎn)品質(zhì)量安全，但在法律層面上都沒有規(guī)定如何處罰。他發(fā)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門對(duì)此有很多檢查和管理，“希望能總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，把如何進(jìn)行監(jiān)管上升到法律的層面，對(duì)其法律責(zé)任作出具體的表述?！蓖踔緩?qiáng)還很關(guān)注水生動(dòng)物傳染病和寄生蟲病的防控問題，“這方面的監(jiān)測(cè)預(yù)警和調(diào)運(yùn)監(jiān)管做得還不夠，希望在修法的時(shí)候能夠明確誰(shuí)來(lái)監(jiān)測(cè)、誰(shuí)來(lái)預(yù)警，配套規(guī)章也要跟上?！?/p>

保障漁民權(quán)益

發(fā)展現(xiàn)代漁業(yè)必須重視高素質(zhì)漁業(yè)生產(chǎn)者隊(duì)伍建設(shè)，切實(shí)保護(hù)其合法權(quán)益，充分調(diào)動(dòng)他們的積極性、主動(dòng)性、創(chuàng)造性，讓他們過上更美好的生活。草案非常重視保障漁民的合法權(quán)益，二審稿新增了“縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)規(guī)定做好轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)漁民的就業(yè)創(chuàng)業(yè)扶持工作，加強(qiáng)職業(yè)技能培訓(xùn)，依法維護(hù)其社會(huì)保障權(quán)益”的規(guī)定。對(duì)此，多名代表、委員也提出了進(jìn)一步的建議。

王瑞賀委員建議刪掉表述中的“地方”兩個(gè)字，“因?yàn)闈O民轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)有一些是為了落實(shí)生態(tài)環(huán)境等方面的政策，比如長(zhǎng)江10年禁漁，這個(gè)責(zé)任不限于地方人民政府，這些漁民退出以后的就業(yè)創(chuàng)業(yè)問題，國(guó)務(wù)院有關(guān)部門也應(yīng)該盡到責(zé)任?！背司蜆I(yè)創(chuàng)業(yè)扶持，唐華俊認(rèn)為還應(yīng)增加“做好轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)漁民的基本生活救助”。他表示，當(dāng)前我國(guó)一些轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)漁民已進(jìn)入老齡化，勞動(dòng)能力下降或逐漸喪失，還有部分屬于低收入人口，按照《關(guān)于加強(qiáng)低收入人口動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)做好分層分類社會(huì)救助工作的意見》的要求，應(yīng)當(dāng)做好他們的基本生活救助。

為保障漁民的財(cái)產(chǎn)權(quán)益，譚天星委員建議，增加“國(guó)家征用漁業(yè)船舶等應(yīng)予以補(bǔ)償，補(bǔ)償資金直接支付漁民，任何中間環(huán)節(jié)不得扣留或少補(bǔ)，違者視情節(jié)輕重承擔(dān)相關(guān)法律責(zé)任”的規(guī)定。為促進(jìn)漁民增收，他建議增加“國(guó)家支持建設(shè)社會(huì)主義新漁村，鼓勵(lì)發(fā)展新型集體漁業(yè)合作經(jīng)濟(jì)，支持養(yǎng)殖、捕撈、深加工一體發(fā)展”等內(nèi)容。

關(guān)于漁民的合法權(quán)益，信春鷹委員提出，草案現(xiàn)有條文的規(guī)定非常籠統(tǒng)，基本上是宣示性的；對(duì)比草案中法律責(zé)任部分的規(guī)定，有20條是針對(duì)漁民而設(shè)的，并且針對(duì)漁民的法律責(zé)任都是罰款，還罰得很重，這是“一個(gè)很大的失衡”?！皾O民是弱勢(shì)群體，他們很辛苦，不應(yīng)設(shè)立那么多、那么重的罰款，漁民應(yīng)該有提起行政復(fù)議、行政訴訟的權(quán)利?！毙糯胡椪f，“可以考慮把漁業(yè)行政管理權(quán)和漁政服務(wù)結(jié)合起來(lái)，要在打擊犯罪和發(fā)展?jié)O業(yè)經(jīng)濟(jì)之間、在打擊規(guī)范不合規(guī)的漁業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)和保護(hù)漁民合法權(quán)益之間盡量做到平衡?！?/p>

提升執(zhí)法質(zhì)效

漁業(yè)執(zhí)法的質(zhì)效直接關(guān)系法律的實(shí)施成效，完善協(xié)作機(jī)制、細(xì)化落實(shí)方案、增強(qiáng)實(shí)操性是與會(huì)代表、委員的共同呼聲。

目前的漁業(yè)法規(guī)定，漁業(yè)執(zhí)法工作由縣級(jí)以上人民政府漁業(yè)漁政主管部門或者縣級(jí)以上人民政府明確的執(zhí)法機(jī)構(gòu)承擔(dān)。但在實(shí)踐中，漁業(yè)執(zhí)法往往需要多部門聯(lián)合開展。對(duì)此，劉修文委員和史耀斌委員均強(qiáng)調(diào)細(xì)化協(xié)作機(jī)制。劉修文表示，漁業(yè)執(zhí)法機(jī)構(gòu)除了漁業(yè)漁政主管部門外，還涉及公安、海事、市場(chǎng)監(jiān)管、環(huán)境保護(hù)、海關(guān)等多個(gè)部門，建議進(jìn)一步細(xì)化在不同場(chǎng)景下漁業(yè)漁政主管部門與其他部門協(xié)作配合的具體規(guī)定。史耀斌也提出，為了避免互相推諉責(zé)任，加強(qiáng)執(zhí)法的嚴(yán)肅性、及時(shí)性和有效性，建議草案完善相關(guān)條款，避免執(zhí)法界限模糊、強(qiáng)制執(zhí)法等問題。

在執(zhí)法機(jī)構(gòu)查處違法行為時(shí)，如果涉及查封、扣押鮮活水產(chǎn)品的話，全國(guó)人大代表孫華芹建議，草案可增加“先行登記保存”程序，因?yàn)轷r活、易腐性水產(chǎn)品不宜保存，通過先行登記保存，后續(xù)拍賣或變賣時(shí)，能夠基本確保貨物價(jià)值符合正常水平。

針對(duì)海洋漁業(yè)執(zhí)法問題，高開賢提出，目前草案賦予海警在禁漁區(qū)線外側(cè)海域執(zhí)法的職權(quán)，使海警的綜合執(zhí)法職能得到進(jìn)一步強(qiáng)化，解決了長(zhǎng)期以來(lái)海上執(zhí)法力量分散、協(xié)調(diào)困難等問題。但對(duì)于一些專業(yè)性的執(zhí)法監(jiān)管問題，仍需與漁政部門協(xié)作聯(lián)動(dòng)，他建議應(yīng)當(dāng)在法律上進(jìn)一步明確這一機(jī)制，達(dá)到節(jié)省資源、增強(qiáng)執(zhí)法效果的目的。

王志強(qiáng)發(fā)現(xiàn)，目前草案列舉的處罰情形大多是針對(duì)大案要案的，動(dòng)輒罰款20萬(wàn)元，是較重的處罰，但是處罰沒有設(shè)定下限?！盎鶎訄?zhí)法以小案居多，特別是一些反復(fù)發(fā)生的違法行為，比如小規(guī)模電魚、下網(wǎng)撈魚之類，基層執(zhí)法人員該怎么掌握處罰尺度？”因此，他建議草案對(duì)小案處罰有一個(gè)明確的細(xì)則，讓基層在執(zhí)法時(shí)有個(gè)抓手。（李亞新 黃敬慈）